requestId:684aedbab4cac3.74774958.
摘要: 全國人年夜和全國人年夜常委會具有雙重憲法性質，即感化法意義上的全國人年夜和全國人年夜常委會，以及組織法意義上的全國人年夜和全國人年夜常委會。前者指的是依據憲法和法令的規則，可以或許分辨以本身的名義自力行使權柄，對外產生法令關系，并各自承當由此發生的法令后果的全國人年夜和全國人年夜常委會；后者指的是依據憲法和組織法的規則，作為其外部的“機構”“人”“財”“物”之聚合體的全國人年夜和全國人年夜常委會。從單一憲法性質包養 來看，無論是在感化法仍是組織法意義上，全國人年夜和全國人年夜常委會的憲法關系都是順暢自洽的。可是，當混用全國人年夜和全國人年夜常委會的雙重性質時，便能夠發生二者憲法關系的牴觸。厘清全國人年夜和全國人年夜常委會的憲法關系，須對雙重性質的全國人年夜和全國人年包養網夜常委會的兩對憲法關系停止和諧。
要害詞: 全國人年夜；全國人年夜常委會；感化法；組織法；憲法關系
全國國民代表年夜會（包養網 以下簡稱“全國人年夜”）在我國憲法體系體例中居于焦點位置，“是國度政權機關運作的中間”。[1]它既是作為主權者的國民行使最高國度權利的代表機關，也是行使最高國度權利、發生和監視其他中心國度機關的最高國度權利機關。作為全國人年夜“常設機關”的全國國民代表年夜會常務委員會（以下簡稱“全國人年夜常委會”），既監視除國度主席之外的其他國度機關的任務，任免其他國度機關副職以下的引導，又行使國度的立法權和嚴重事項決議權；在全國人年夜休會時代，全國人年夜常委會“在國度管理構造中居于關鍵位置”。[2]作為代議機關和決議計劃機關，全國人年夜和全國人年夜常委會的這種雙層構造帶來如下憲法題目，即固然它們分辨與其他性質的中心國度機關的憲法關系是明白的，可是它們之間的憲法關系并不非常清楚。
全國人年夜和全國人年夜常委會是兩個零丁的國度機關，仍是一個國度機關的兩個構成部門？全國人年夜常委會能否也行使最高國度權利，甚至自己能否也是最高國度權利機關？對此存在分歧懂得。一些學者以為，全國人年夜和全國人年夜常委會是兩個自力的國度機關；[3]也有一些學者以為，全國人年夜常委會是“一個常常性包養網 地行使最高國度權利的機關”，[4]是“常常性的最高國度權利機關”，[5]是“行使國度權利的最高機關”，[6]也是“最高國度權利機關”。[7]在實務上，普通以為全國人年夜是“最高國度權利機關”，全國人年夜常委會是由全國人年夜發生、對其擔任、向其陳述任務、接收其監視的“最高國度權利機關的常設機關”；但也曾有官方文件將全國人年夜常委會視為最高國度權利機關。[8]
明白全國人年夜和全國人年夜常委會的憲法關系，厘清二者權柄界線，是對的懂得二者憲法位置、公道劃分二者憲法本能機能、有用加強二者舉動才能，進而完美國民代表年夜會軌制的條件。為此，已有學者從全國人年夜及其常委會的憲法位置、[9]最高國度權利機關的權利鴻溝、[10]全國人年夜及其常委會權柄的慣例與破例、[11]全國人年夜及其常委會立法主體復合構造、[12]全國人年夜常委會憲制效能變遷等角度，[13]對二者的憲法關系停止了無益的摸索。但是，無論是從憲法權柄視角，仍是從憲法位置視角，既有研討都是從全國人年夜或許全國人年夜常委會作為一個以本身的名義對外自力行使權柄的國度機關的維度停止切磋的。這種單一維度，是以全國人年夜和全國人年夜常委會的單一憲法性質為預設條件的。
現實上，無論是在1954年憲法體系體例仍是現行憲法體系體例下，全國人年夜和全國人年夜常委會的憲法性質都不是單一的，而是雙重的。廓清全國人年夜和全國人年夜常委會的雙重憲法性質，有助于深入懂得二者之間憲法關系的復雜性，進而為優化二者憲法關系供給新的視角。本文起首從憲法性質上區分感化法意義上的全國人年夜和全國人年夜常委會以及組織法意義上的全國人年夜和全國人年夜常委會，論述分歧憲法性質下全國人年夜和全國人年夜常委會之間對應的憲法關系；進而廓清全國人年夜和全國人年夜常委會的憲法性質與憲法關系之間的內涵邏輯聯繫關係，提醒招致二者憲法關系不清的關鍵地點；最后，從感化法和組織法意義上全國人年夜和全國人年夜常委會憲法關系的內涵邏輯動身，提出和諧二者關系的改造思緒。
一、感化法意義上的全國人年夜和全國人年夜常委會之憲法關系
從憲法權柄動身，假如全國人年夜和全國人年夜常委會均擁有自力的憲法權柄，那么它們便都具有感化法意義上的國度機關的憲法性質，進而可以考核在這一憲法性質下二者處于何種憲法位置、存在何種憲法關系等題目。
（一）感化法意義上的全國人年夜和全國人年夜常委會的內在
所謂感化法意義上的國度機關，指的是依據憲法和法令的規則，該國度機關可以或許以本身的名義自力行使權柄，對外產生法令關系，并承當由此發生的法令后果。[14]依照這必定義，感化法意義上的全國人年夜和全國人年夜常委會的權衡尺度，是它們能否擁有自力的國度機關位置；而判定它們能否擁有自力的國度機關位置，則在于《中華國民共和國憲法》（以下簡稱《憲法》）和法令能否付與它們自力的權柄，以及它們可否自力與其他國度機關和社會大眾產生法令關系。
就全國人年夜而言，依據憲律例定，[15]一方面，全國人年夜享有并行使修正憲法、監視憲法實行、制訂和修正基礎法令、選舉（決議）和免職其他中心國度機關正職引導人和其他構成職員、國度嚴重事項決議權以及監視其他中心國度機關的權柄；另一方面，經由過程行使上述權柄，全國人年夜可以或許以本身的名義與包含全國人年夜常委會在內的其他中心國度機關產生法令關系。同時，經由過程行使修正憲法、監視憲法實行、立法和決議嚴重事項等權柄，全國人年夜可以或許以本身的名義與社會大眾產生法令關系，并承當響應的法令后果。
就全國人年夜常委會而言，依據憲法和有關法令的規則，[16]一方面，全國人年夜常委會擁有并自力行使說明憲法和監視憲法實行、立法和法令說明、決議和任免去國度主席之外的其他中心國度機關的相干構成職員、部門國度嚴重事項決議權、監視其他中心國度機關的權柄以及全國人年夜授予的其他權柄；另一方面，經由過程行使上述權柄，全包養網 國人年夜常委會可以或許以本身的名義與包含全國人年夜在內的一切中心國度機關，以及省級人年夜及其常委會等其他國度機關產生法令關系。同時，經由過程行使說明憲法、監視憲法實行、立法息爭釋法令、部門嚴重事項決議權等權柄，全國人年夜常委會異樣可以或許以本身的名義與社會大眾產生法令關系，并承當響應的法令后果。
是以，無論是全國人年夜，仍是全國人年夜常委會，都是擁有憲法付與的權柄、可以或許以本身的名義對外產生法令關系并承當由此發生的法令后果的國度機關。在這個意義上，它們均屬于感化法意義上的國度機關。感化法意義上的全國人年夜由全國人年夜代表依照議事規定所有人全體行使權柄，因此在詳細行使某一項憲法權柄時，在大都決中占大都（含全部分歧）的人年夜代表代表全國人年夜。是以，在這個意義上，全國人年夜代表就是全國人年夜，全國人年夜就是全國人年夜代表。以此類推，感化法意義上的全國人年夜常委會委員就是全國人年夜常委會，全國人年夜常委會就是全國人年夜常委會委員。
（二）感化法意義上的全國人年夜和全國人年夜常委會的憲法關系定位
起首，盡管《憲法》第57條規則全國人年夜是最高國度權利機關，全國人年夜常委會是全國人年夜的常設機關，可是在感化法意義上，它們是兩個自力的分歧國度機關。換言之，在感化法意義上，盡管全國人年夜常委會是全國人年夜的常設機關，但全國人年夜常委會在全國人年夜休會時代并非“代行”全國人年夜權柄，并非受全國人年夜委托以全國人年夜的名義、代表全國人年夜行使受委托的權柄，發生的法令后果由全國人年夜承當。[17]恰好相反，憲法不只付與全國人年夜自力的權柄，規則全國人年夜與包含全國人年夜常委會在內的一切中心國度機關的憲法關系，同時也付與全國人年夜常委會自力的權柄，規則全國人年夜常委會與包含全國人年夜在內的其他中心國度機關以及省級人年夜及其常委會的憲法關系。因此，全國人年夜常委會不是作為全國人年夜休會時代的“代表人”以全國人年夜的名義行使權柄，而是以本身的名義自力行使憲法付與的權柄，與其他國度機關和社會大眾產生法令關系的主體。是以，在感化法意義上，全國人年夜常委會并不是全國人年夜自己。
其次，盡管全國人年夜常委會不是最高國度權利機關，但它異樣行使部門最高國度權利。這表現在：
第一，從憲法文本上看，憲法所規則的國度權利專指人年夜和人年夜常委會的權柄，最高國度權利則專指全國人年夜當然，真正的老闆不會讓這種事發生。反擊的同時，她和全國人年夜常委會的權柄。當然，全國人年夜常委會能否行使最高國度權利，與它是不是最高國度權利機關并不沖突。這是由於，實際上存在兩種界定最高國度權利的尺度：一是情勢尺度，即以國度機關屬性為基本停止的界定，只要作為最高國度權利機關的全國人年夜行使的權柄，才屬于最高國度權利；二是本質尺度，即以國度權利的性質（主要性）為基本停止的界定，只需該國度權利的主要性到達必定水平，那么就可懂得為最高國度權利。假如依照情勢尺度，全國人年夜常委會行使的權柄便不屬于最高國度權利，即使它們本來屬于最高國度權利；而假如依照本質尺度，全國人年夜常委會行使的權柄（至多本來屬于全國人年夜的那一部門權柄）則屬于最高國度權利。聯合1982年修憲時的斟酌，依照本質尺度懂得，全國人年夜常委會異樣行使最高國度權利，更合適修憲意圖。對此，彭真曾指出：“（憲法）草案……采取擴展全國人年夜常委會的權柄和加大力度它的組織的措施，來處理施展國度最高權利機關感化的題目。”[18]同時，從《憲法》第67條的規則看，依照本質尺度懂得最高國度權利也更合適我國憲法實行。這是由於，無論是說明憲法和法令，仍是交際權及嚴重決議權（全國總發動或許部分發動決議權、緊迫狀況決議權）等，都是憲法付與全國人年夜常委會而非全國人年夜的嚴重權柄；更況且，全國人年夜常委會還享有與全國人年夜雷同的監視憲法實行的權柄。
第二，從1982年修憲史料看，修憲者原來想把感化法意義上的全國人年夜常委會晉陞到與感化法意義上的全國人年夜雷同的憲法位置，可是斟酌到邏輯上一個國度只能有一個最高國度權利機關，遂將原《憲法》第57條“中華國民共和國全國國民代表年夜會和全國國民代表年夜會常務委員會是最高國度權利機關”修正為“中華國民共和國全國國民代表年夜會是最高國度權利機關”。[19]
由此可見，最高國度權利機關專指感化法意義上的全國人年夜，感化法意義上的全國人年夜常委會僅僅是最高國度權利機關的常設機關。但是，盡管感化法意義上的全國人年夜常委會不是最高國度權利機關自己，但這并不表白它不是國度權利機關。恰好相反，其憲法位置是僅次于感化法意義上的全國人年夜（即最包養網 高國度權利機關）的國度權利機關。
一方面，固然《憲法》第3章“國度機構”沒有明白規則全國人年夜常委會是國度權利機關，可是聯合《憲法》第126、133、138條關于處所國度權利機關的規則，可以推導出全國人年夜常委會也是國度權利機關。從條則構造上看，《憲法》第126、133、138條均由兩句話組成。此中，《憲法》第126條前一句是“國度監察委員會對全國國民代表年夜會和全國國民代表年夜會常務委員會擔任”，后一句是“處所各級監察委員會對發生它的國度包養 權利機關和上一級監察委員會擔任”。與之相似，第133條前一句是“最高國民法院對全國國民代表年夜會和全國國民代表年夜會常務委員會擔任”，后一句是“處所各級國民法院對發生它的國度權利機關擔任”。第138條前一句是“最高國民查察院對全國國民代表年夜會和全國國民代表年夜會常務委員會擔任”，后一句是“處所各級國民查察院對發生它的國度權利機關和下級國民查察院擔任”。是以，上述3個條則中“發生它的國度權利機關”顯明指的就是縣級以上的人年夜及其常委會。也就是說，除了處所各級人年夜是處所的國度權利機關之外，處所人年夜常委會在性質上也是處所的國度權利機關。是以，既然處所人年夜常委會屬于處所國度權利機關，那么全國人年夜常委會當然也是中心層面的國度權利機關。
另一方面，官方文件和國度引導人的講話也屢次將全國人年夜常委會定性為國度權利機關。[20]彭真屢次提到，“全國人年夜及其常委會是國度權利機關”。葉劍英也誇大，“要依照憲律例定，加大力度國度權利機關扶植，使人年夜及其常委會成為有威望的國度權利機關”。[21]此后，黨的十五年夜和十八年夜陳述，均明白將全國人年夜常委會定性為國度權利機關。[2包養 2]黨的十八年夜以來，習近平總書記屢次指出，“人年夜及其常委會要成為……包包養網 管國民當家作主的國度權利機關”，[23]“要支撐和包管人年夜及其常委會充足施展國度權利機關感化”。[24]
最后，感化法意義上的全國人年夜和全國人年夜常委會是主從憲法關系。依照《憲法》第62、65、67、69條的規則，就感化法意義上的全國人年夜和全國人年夜常委會而言，無論是從二者的憲法位置仍是權柄差別的角度，都可以明白地看出二者是“主從”關系，即全國人年夜常委會由全國人年夜發生，對其擔任并陳述任務；全國人年夜監視全國人年夜常委會，且其憲法位置高于后者。這種“主從”關系異樣有明白的修憲現實根據。修憲時，胡喬木曾提到“全國人年夜常委會不克不及完整同全國人年夜并列起來”。[25]從1982年修憲的相干會商中也可以看出，那時人們在認可擴展全國人年夜常委會權柄需要性的同時，也提出了一些防范全國人年夜常委會奪取全國人年夜權柄或排擠全國人年夜憲法位置的詳細看法。[26]終極，修憲者采納了“避免全國人年夜‘年夜權旁落’”的看法，明白“全國人年夜和全國人年夜常委會的法令位置，仍是有高下之分”。[27]
二、組織法意義上的全國人年夜和全國人年夜常委會的憲法關系
在憲法權柄維度，感化法意義上的全國人年夜和全國人年夜常委會之間是一種“主從”的憲法關系。但是，正確界定全國人年夜和全國人年夜常委會的憲法關系，還需求同時考核二者另一個維度的憲法關系，即組織法意義上的全國人年夜和全國人年夜常委會。
（一）組織法意義上的全國人年夜和全國人年夜常委會的內在
組織法意義上的國度機關是絕對于感化法意義上的國度機關的概念，指的是經由過程包養 憲法和組織法對國度機關外部的構成、權限、本能機能、運動方法、法式規定以及辦公前提和運動經費停止規范，以保證該國度機關可以或許以本身的名義自力行使權柄、對外產生法令關系，并承當由此發生的法令后果。[28]組織法意義上的國度機關，是“機構”（外部機關和機構）、“人”（代表該國度機關的職員以及在該國度機關任務的其他任務職員）、“財”（運動經費）、“物”（辦公舉措措施和辦公用品）的聚合體。換言之，盡管感化法意義上的國度機關和組織法意義上的國度機關稱號雷同，但二者的性質存在差別：感化法意義上的國度機關需求組織和后勤保證才有才十二月下旬，剛下過雪的南安市，氣溫已降至零下，能自力實行憲法職責，對外發生法令感化。依照這必定義，組織法意義上的全國人年夜和全國人年夜常委會著重的是“機構”“職員”等方面外部的組成。亦即，組織法意義上的全國人年夜指的是組成全國人年夜的一切外部國度機關和內設機構，以及全國人年夜代表和其他任務職員的總和；組織法意義上的全國人年夜常委會指的是組成全國人年夜常委會的一切內設機構，以及全國人年夜常委會委員和其他任務職員的總和。
是以，依照憲法和法令的規則，組織法意義上的全國人年夜，在機構上，是由感化法意義上的全國人年夜，全國人年夜主席團、代表團、年夜會秘書處，以及組織法意義上的全國人年夜常委會、全國人年夜專門委員會等組成的；在職員上，是由全國人年夜代表和其他任務職員等構成的。而組織法意義上的全國人年夜常委會，在機構上，是由感化法意義上的全國人年夜常委會，全國人年夜常委會委員長會議，[29]全國人年夜常委會處事機構（辦公廳）、任務機構和其他幫助性機構等組成的；在職員上，是由全國人年夜常委會委員和其他任務職員等構成的。
可見，組織法意義上的全國人年夜包括組織法意義上的全國人年夜常委會；而組織法意義上的全國人年夜常委會又包括感化法意義上的全國人年夜常委會。因此，從組織法的角度看，“全國人年夜常委會是全國人年夜的常包養網 設機關，是最高國度權利機關的構成部門”，[30]這一說法是對的的。現實上，憲法和有關組織法的編製構造清楚表白，在組織法意義上，全國人年夜常委會是全國人年夜的構成部門。《憲法》第3章“國度機構”在第1節“全國國民代表年夜會”之下，規則了全國人年夜常委會的性質、位置、構成、權柄等外容；《中華國民共和國全國國民代表年夜會組織包養 法》（以下簡稱《全國人年夜組織法》）將“全國國民代表年夜會常務委員會”專列一章（第3章）加以規則。這些規則表白，全國人年夜常委會就是全國人年夜的構成部門。
（二）組織法意義上的全國人年夜和全國人年夜常委會的憲法關系現實
在組織法維度，全國人年夜常委會是全國人年夜的構成部門，二者之間屬于“一體”的憲法關系，而全國人年夜常委會在此中居于中樞地位。
1.組織法意義上的全國人年夜和全國人年夜常委會是一體的憲法關系
這種一體憲法關系，詳細表示在表裡關系兩個方面：
一方面，就組織法意義上的全國人年夜的外部關系而言，這種一體既反應在全國人年夜和全國人年夜常委會的構成職員和任務職員上，也表現在它們的辦公前提和運動經費上，還表現在它們的任務機制（外部運轉機制）上。起首，就職員組成看，全國人年夜常委會委員起首是全國人年夜代表，是由全國人年夜從全國人年夜代表中選舉發生出來的，是常務代表。[31]不只這般，從立憲和修憲史以及憲法實行上看，全國人年夜常委會委員長和副委員包養 長在某種意義上相當于“議長”和“副議長”。[32]全國人年夜專門委員會的委員異樣是全國人年夜代表，也是由全國人年夜從全國人年夜代表中選舉發生的，此中部門全國人年夜專門委員會委員同時是全國人年夜常委會委員。就全國人年夜機關任務職員（同時也是全國人年夜常委會機包養 關任務職員）而言，他們既辦事于感化法意義上的全國人年夜，也辦事于感化法意義上的全國人年夜常委會和全國人年夜專門委員會；既辦事于通俗全國人年夜代表，也辦事于全國人年夜常委會委員。是以，在實行中，做好“人年夜任務”、加大力度“人年夜本身扶植”、施展“人高文用”等，自己就包括做好“人年夜常委會任務”、加大力度“人年夜常委會扶植”、施展“人年夜常委會感化”的意思；[33]反過去，做好全國人年夜常委會的任務，也就是做好全國人年夜的任務。[34]其次，在辦公舉措措施和運動經費上，感化法意義上的全國人年夜并沒有本身自力的辦公舉措措施（辦公樓、辦公裝備）和運動經費。在實行中，由于感化法意義上的全國人年夜常委會包括在組織法意義上的全國人年夜之中，是以感化法意義上的全國人年夜常委會的辦公舉措措施和運動經費在必定意義上也就是感化法意義上的全國人年夜的辦公舉措措施和運動經費。換言之，在必定意義上，全國人年夜常委會和全國人年夜在辦公舉措措施和運動經費上是重合的。最后，在任務機制上，“人年夜機關是一個同一的全體”。[35]作為感化法意義上的全國人年夜和全國人年夜常委會的主要任務機構，[36]全國人年夜專門委員會充任了協助它們任務的腳色，在全國人年夜閉會時代接收全國人年夜的引導，在全國人年夜休會時代接收全國人年夜常委會的引導。而全國人年夜常委會的處事機構、任務機構和其他幫助機構，則辦事于全國人年夜專門委員會、辦事于感化法意義上的全國人年夜常委會和感化法意義上的全國人年夜。此外，在組織法意義上的全國人年夜外部，盡管全國人年夜代表是全國人年夜的主體，可是“人年夜主席團和常委會則行使議會議長的權利”；[37]在全國人年夜休會時代，它還治理全國人年夜的任務機構，制訂和領導全國人年夜的持久打算（如立法打算和法令草案草擬），斷定會議議程，并擔任全國人年夜外部以及全國人年夜與內部實體之間的信息溝通。
另一方面，就組織法意義上的全國人年夜的內部關系而言，全國人年夜和全國人年夜常委會的一包養 體是絕對于由其發生的其他中心國度機關，尤其是國務院、國度監察委員會、最高國民法院和最高國民查察院而言的。在黨和國度引導人的有關表述中，除了籠統地將人年夜和人年夜常委會并稱為國度權利機關之外，當與“一府一委兩院”并列時還有另一種表述，即只提“人年夜”或許“國度權利機關”，不提“人年夜常委會”。習近平總書記在講話中指出：“國度行政機關、監察機關、審訊機關、查察機關由國民代表年夜會發生，對人年夜擔任，受人年夜監視。”[38]在這一闡述中，人年夜常委會（含全國人年夜常委會）被視為人年夜（含全國人年夜）的一個當然構成部門。現實上，在組織法上，全國人年夜和全國人年夜常委會的這種一體關系，至多可以在立法審議法式改造初志以及官方把全國人包養網 年夜常委會對“一府一委兩院”的監視視為全國人年夜監視的構成部門等方面表現出來。
起首，在立法審議法式設置上，從1983年開端，為了轉變全國人年夜和全國人年夜常委會主動接收和匆促審議經由過程其他中心國度機關提出的法令案的狀態，全國人年夜和全國人年夜常委會轉變了曩昔一向采用的立法“一審制”。[39]但是，全國人年夜因會刻日制，不成能在一年之內履行“兩審制”“三審制”。是以，盡管《中華國民共和國立法法》（以下簡稱《立法法》）第26條規則全國人年夜法令案可以履行“兩審制”，可是受全國人年夜會期的限制，實行中全國人年夜的法定立法審議法式凡是仍是一次（即“一審”）。為包管立法東西的品質，全國人年夜的法令案須先由全國人年夜常委以企及的成就。會顛末“一審”“二審”“三審”后，再提交全國人年夜審議。此時，全國人年夜常委會的審議在性質上并不是全國人年夜立法的法定法式，而僅僅是全國人年夜立法的外部任務法式。是以，實行中全國人年夜的立法審議法式可以回納為如下：（1）普通情形下的立法審議法式，即法定法式（全國人年夜“一審”）+任務法式（全國人年夜常委會“一審”“二審”或“三審”）；（2）特別情形下的立法法式，即法定法式（全國人年夜“二審”）+任務法式（全國人年夜常委會“一審”“二審”或“三審”）。在這一任務機制中，全國人年夜常委會重要是以組織法意義上的全國人年夜的構成部門以及感化法意
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